ملخص
نماذج تاريخية من داخل البيت الأبيض تكشف سر لجوء مجلس النواب الأميركي إلى سلاح عزل الرئيس
منذ أن بدأ الجمهوريون في مجلس النواب الأميركي إجراءات ترمي إلى مساءلة ثم عزل الرئيس الديمقراطي جو بايدن على خلفية تعاملات نجله هانتر وما إذا كان الأب متورطاً فيها، عاد الحديث بقوة في الولايات المتحدة عن طبيعة سلاح العزل الذي يشرع في وجه الرئيس الأميركي بين حين وآخر وما هي مقتضيات وموجبات استخدامه؟ وما إذا كان سلاحاً فاعلاً خلال التجارب التي شهدها تاريخ البلاد الحافل بتحقيقات العزل منذ أن بدأت للمرة الأولى مع أندرو جونسون عقب الحرب الأهلية الأميركية، مروراً بريتشارد نيكسون الذي استقال قبل إتمام إجراءات التحقيق في سبعينيات القرن الماضي، ثم بيل كلينتون في نهاية التسعينيات، وأخيراً استخدامه مرتين مع دونالد ترمب والآن مع جو بايدن.
على رغم أن التاريخ الحديث شهد محاولتي عزل للرئيس السابق ترمب عامي 2019 و2021 خلال ولاية حكمه الوحيدة، وشروع الجمهوريين الذين يسيطرون على مجلس النواب في تحقيقات لعزل الرئيس الحالي جو بايدن، إلا أن المساءلة تعد نادرة للغاية في تاريخ الولايات المتحدة الذي يقارب 250 عاماً، إذ لم يخضع لهذا الأمر أو حتى التهديد به سوى عدد محدود جداً من الرؤساء، ولم يتم عزل أي من الرجال الثلاثة الذين استكملت إجراءات العزل معهم وهم أندرو جونسون وبيل كلينتون ودونالد ترمب.
لكن في المقابل اضطر رئيس واحد فقط هو ريتشارد نيكسون إلى الاستقالة تجنباً لعزله بسبب فضيحة "ووترغيت" بعدما أدرك أن حزبه الجمهوري لن يسانده خلال إجراءات المحاكمة في مجلس الشيوخ.
ولكي يتم عزل الرئيس الأميركي أو أي مسؤول أو قاض فيدرالي آخر من منصبه يجب أن يكون ارتكب أحد الانتهاكات التي وصفها الدستور بأنها خيانة أو رشوة أو غيرها من الجرائم الكبرى والجنح، لكن التاريخ يظهر أنه إذا تم عزل الرئيس، فإن العامل الأكبر وراء نجاح هذا الإجراء هو الإرادة السياسية وبالتحديد ما إذا كان أعضاء حزب الرئيس على استعداد للانقلاب ضده، وما إذا كان عدد كاف من أعضاء الكونغرس يعتقدون بأن محاولة عزل الرئيس تستحق العناء.
لمن سلطة العزل؟
قرر واضعو الدستور الأميركي من الآباء المؤسسين للدولة الوليدة في نهاية القرن الـ18 أن السلطة الأساسية والوحيدة لعزل الرئيس الحالي يجب أن تعود للكونغرس الذي يعد فرع الحكم الأكثر ارتباطاً بإرادة الشعب، وبدلاً من ترك المساءلة للمحكمة العليا أو أي هيئة صغيرة غير منتخبة، أصبحت المساءلة التي تفضي ربما إلى العزل أداة للإرادة الوطنية وليس الإرادة السياسية بهدف احترام المتطلبات القانونية المحايدة للدستور، بحسب ما يقول أستاذ القانون في جامعة نيفادا بيتر براندون باير.
وعلى هذا الأساس يمنح الدستور الأميركي، مجلس النواب السلطة الوحيدة لتوجيه الاتهام، بمعنى توجيه الاتهام رسمياً إلى الرئيس أو أي مسؤول فيدرالي آخر بارتكاب جرائم تستحق العزل الفوري من منصبه، فيما يتولى مجلس الشيوخ المحاكمة التي تتطلب الإدانة فيها غالبية ساحقة لا تقل عن ثلثي أعضاء مجلس الشيوخ، أي موافقة 67 عضواً من أصل 100 عضو، مما يجعلها مسألة عسيرة للغاية.
تقويض التحزب السياسي
وكما كان واضعو الدستور يعلمون جيداً، فإن الكونغرس بطبيعته سيكون متحزباً سياسياً وهو كذلك بالفعل، إذ يختار الناخبون أعضاءه لسن القوانين بناءً على التفضيلات السياسية لهؤلاء الناخبين، ومن المحتم أن القوانين التي تفضلها الغالبية قد تحبط المصوتين الذين خسر مرشحوهم الانتخابات، وهذا هو المفهوم الطبيعي للديمقراطية.
ومع ذلك، يوضح الدستور أنه في ما يتعلق بالمساءلة والعزل، لا يمكن للكونغرس أن يدير أعماله كالمعتاد كما في إصدار القوانين، ومثلما هي الحال مع إعلان الحرب، فإن عزل الرئيس هو أحد الأمور النادرة التي يجب أن تكون فيها السياسة غير مناسبة على الإطلاق، إذ تنص المادة الثانية من القسم 4 من الدستور على أنه لا يجوز عزل الرئيس من منصبه إلا في حال "الإدانة بالخيانة أو الرشوة أو غيرها من الجرائم والجنح الكبرى"، وبناءً على ذلك يجب على الكونغرس أن يبني قراراته في شأن مساءلة الرئيس وعزله من منصبه على سجل واقعي محايد سياسياً يوضح ما إذا كان سيد البيت الأبيض ارتكب بالفعل جرائم وفقاً لنص الدستور.
ويشير هذا النص الواضح إلى أن المساءلة ليست أداة يمكن من خلالها للكونغرس الساخط على الرئيس أن يلغي الاختيار السياسي للناخبين، حتى لو كان المجلس يعتقد بصدق بأن سياسات الرئيس المنتخب شرعياً غير سليمة أو متهورة أو خطرة، بل يتعين على أعضاء مجلس الشيوخ بدلاً من ذلك أن يتعاملوا مع مسألة ما إذا كان الرئيس ارتكب جرائم دستورية كما لو كانوا محلفين في قاعة المحكمة.
منع فساد الرئاسة
غير أن التاريخ يوضح أنه عندما نص الدستور على صياغة "أو غيرها من الجرائم والجنح الكبرى الأخرى" فإن ذلك يعني أنه لا يقتصر على السلوك الإجرامي الفعلي، إذ يشرح الباحثان القانونيان رونالد روتوندا وجون نوفاك أن واضعي الدستور قصدوا بحكمة عبارة "أو غيرها من الجرائم والجنح الكبرى" كي تشمل ما شابه ذلك من الجرائم الكبرى ضد الحكومة الفيدرالية مثل إساءة استخدام السلطة، حتى لو لم تكن بالضرورة جرائم.
وعلى سبيل المثال، قال ألكسندر هاميلتون الذي شارك في وضع الدستور إن المخالفات التي تستوجب العزل، على رغم أنها ليس من المرجح أن تكون أعمالاً إجرامية، إلا أنها تلك الجرائم التي تنجم عن سوء سلوك رجال الدولة أو عن إساءة استخدام بعض الثقة العامة أو انتهاكها، كذلك حث الرئيس الرابع للولايات المتحدة وأحد واضعي الدستور جيمس ماديسون على أن العزل مناسب لمواجهة الفساد الذي قد يكون قاتلاً للجمهورية.
واتفق الأب المؤسس بنجامين فرانكلين على أن عزل الرئيس هو "أفضل وسيلة لمعاقبة الرئيس التنفيذي بشكل منتظم عندما يستحق سوء سلوكه ذلك وتبرئته بشكل مشرف عندما يتهم ظلماً"، ومن منطلق احترام العملية الديمقراطية لا يجوز عزل الرئيس لتعزيز الأجندة السياسية للكونغرس.
ونظراً إلى خطورة هذه القضية، اتفق واضعو الدستور الأميركي على أنه لا بد من عزل الرئيس بسبب سلوك يؤدي إلى تشويه الرئاسة أو إفسادها، إذا ارتكبها أي رئيس بغض النظر عن انتماءاته السياسية أو الحزبية، ولا بد من عزله للحفاظ على نزاهة الحكومة الأميركية، ومن ثم فإن معيار المساءلة والعزل يجب أن يكون محايداً سياسياً، وإلا فإن العزل يصبح أداة غير شرعية لقلب الانتخابات.
تجارب الرؤساء مع العزل
على رغم أن ثلاثة رؤساء فقط استكملت إجراءات المساءلة في حقهم وأقر مجلس النواب بتوجيه الاتهامات إليهم تمهيداً لعزلهم، إلا أن آخرين واجهوا تهديدات مختلفة بالعزل بدءاً من الرئيس هربرت هوفر وحتى باراك أوباما، فكانت مناقشات العزل تتراوح بين كونها ذات صدقية إلى مريبة أو مشحونة سياسياً.
وكان أول رئيس يتحرك ضده مجلس النواب لتوجيه اتهامات تفضي إلى العزل هو جون تايلر، فبعد خلافة الرئيس ويليام هنري هاريسون الذي توفي بعد شهر واحد فقط من توليه منصبه، استخدم تايلر حق النقض ضد تشريع يدعمه حزبه اليميني الذي وعد هاريسون بدعمه، ولذلك طرد اليمينيون تايلر من حزبهم، وتلقى مجلس النواب التماساً لإصدار قرار يطلب منه الاستقالة وإلا واجه احتمال عزله، ومع ذلك لم يتابع الكونغرس في نهاية المطاف إجراءات العزل.
استقالة نيكسون
غير أن الرئيس الذي اشتهر بأنه وصل إلى حافة المساءلة تمهيداً للعزل ولكن لم تتم إقالته فعلياً كان ريتشارد نيكسون، حين قدمت اللجنة القضائية في مجلس النواب خلال فضيحة "ووترغيت" ثلاث مواد اتهام ضده بجرائم كبرى وجنح، وتتضمن عرقلة العدالة من خلال محاولة إعاقة التحقيق في اقتحام مبنى ووترغيت بواشنطن، حيث كان مقر الحملة الانتخابية للديمقراطيين، وحماية المسؤولين وإخفاء وجود أنشطة غير قانونية أخرى وإساءة استخدام السلطة باستخدام منصب الرئاسة في مناسبات متعددة.
وأوصت اللجنة القضائية في مجلس النواب بعزل نيكسون وإقالته من منصبه وكانت أول توصية عزل من نوعها منذ أكثر من قرن، وانضم ستة من أعضاء اللجنة الجمهوريين البالغ عددهم 17 إلى جميع الديمقراطيين البالغ عددهم 21 عضواً في التصويت لإرسال بنود الاتهام إلى مجلس النواب.
وكان هذا يعني أن غالبية أعضاء مجلس النواب تكفي للموافقة على توجيه اتهامات المساءلة وإرسالها إلى المحاكمة في مجلس الشيوخ، مما كان من المرجح أن يؤدي إلى إقالة نيكسون من منصبه بغالبية الثلثين بعدما نصحه أعضاء جمهوريون في مجلس الشيوخ بالاستقالة، فرضخ له واستقال من منصبه في التاسع من أغسطس (آب) 1974 قبل المضي قدماً في إجراءات عزله.
أندرو جونسون
مهدت تداعيات الحرب الأهلية الطريق لأول مساءلة وعزل لرئيس أميركي وهو أندرو جونسون الذي خلف الرئيس أبراهام لينكولن بعد وفاته، وكان جونسون ديمقراطياً مؤيداً للاتحاد الفيدرالي ورفض الانفصال عن الاتحاد مع ولايته تينيسي خلال الحرب، لكنه مع ذلك كان عنصرياً يفضل اتباع نهج متساهل في إعادة الإعمار، وهي عملية المقصود منها إعادة دمج ولايات الكونفيدرالية إلى الأمة الأميركية.
ولهذا اشتبك جونسون مع الكونغرس طوال فترة ولايته واستخدم حق النقض ضد مشاريع القوانين التي شعر بأنها كانت قاسية للغاية على الجنوب من ضمنها قوانين أعطت النازحين الجنوبيين، بما في ذلك الأميركيون من أصل أفريقي، إمكان الوصول إلى الغذاء والمأوى والمساعدات الطبية والأرض، مما جعله على خلاف مع الكونغرس.
جاءت القشة التي قصمت ظهر البعير عندما استبدل جونسون وزير الحرب إدوين ستانتون الذي عينه لينكولن وكان منحازاً إلى جانب الجمهوريين الراديكاليين، وهو فصيل من الحزب كان يفضل منح حق التصويت والحقوق المدنية للأميركيين الأفارقة المحررين.
ولهذا أصدر الكونغرس 11 مادة من مواد المساءلة التي زعمت أن جونسون انتهك ما يسمى "قانون مدة الخدمة" وهو قانون يهدف إلى الحد من السلطة الرئاسية لإقالة المعينين الفيدراليين من مناصبهم في حين أن جونسون وجد بديلاً من دون استشارة مجلس الشيوخ، ووافق مجلس النواب بغالبية الثلثين على توجيه الاتهامات تمهيداً لعزل جونسون وتم نقل القضية إلى مجلس الشيوخ للمحاكمة.
وعندما حوكم في مجلس الشيوخ، احتفظ جونسون في النهاية برئاسته بفارق صوت واحد بعدما قرر سبعة جمهوريين التصويت مع الديمقراطيين في مجلس الشيوخ لإبقائه في منصبه، ويرى المؤرخ هانز تريفوس أن أعضاء مجلس الشيوخ الذين صوتوا ضد الإقالة قرروا أن جونسون اتُهم لأسباب سياسية وأن قانون الاحتفاظ بالمنصب لا يشكل جريمة ولا انتهاكاً للدستور، بل مجرد ذريعة لمعارضيه.
وكانت هذه النتيجة بمثابة سابقة كبرى لعمليات عزل الرئيس في المستقبل، إذ لا ينبغي عزل الرؤساء لأسباب سياسية ولكن فقط إذا ارتكبوا، كما ينص الدستور "الخيانة أو الرشوة أو غيرها من الجرائم الكبرى والجنح".
بيل كلينتون
مثل جونسون، أثار الرئيس بيل كلينتون قدراً كبيراً من الغضب في الكونغرس بعدما أصبحت علاقته مع المتدربة السابقة في البيت الأبيض مونيكا لوينسكي علنية في يناير (كانون الثاني) 1998، وعلى رغم نفي كلينتون في البداية للمحققين الفيدراليين وللجمهور وجود "علاقات جنسية" معها، تضمنت مواد المساءلة أن كلينتون حنث باليمين وأنه كذب على المحققين في شأن علاقته مع لوينسكي وعرقل العدالة من خلال تشجيع موظفي البيت الأبيض على إنكار هذه القضية.
وبينما اتفق عدد من أعضاء مجلس الشيوخ على أن كلينتون تصرف بشكل سيئ، قرروا في نهاية المطاف أن سوء سلوكه لم يكن على مستوى "الجرائم الكبرى والجنح"، بحسب ما يشير الأستاذ في جامعة نورث كارولاينا والمتخصص في القانون الدستوري مايكل غيرهاردت.
ويقول الخبراء إن الجهود المبذولة لإقالة كلينتون من منصبه كان محكوماً عليها بالفشل لأن الرأي العام انقلب ضد إقالة كلينتون من منصبه، وبلغت نسبة الموافقة على أدائه الوظيفي ذروتها خلال أسبوع الإقالة، وفقاً لمؤسسة "غالوب".
دونالد ترمب
وافق مجلس النواب على توجيه اتهامات العزل إلى الرئيس دونالد ترمب في الـ18 من ديسمبر (كانون الأول) 2019، بتهمتين هما إساءة استخدام السلطة وعرقلة عمل الكونغرس، وجاء الاتهامان من مكالمة هاتفية أجريت في الـ25 من يوليو (تموز) مع رئيس أوكرانيا فولوديمير زيلينسكي، إذ لفت محتوى المكالمة الاهتمام الوطني للمرة الأولى بعدما قدم أحد المبلغين عن المخالفات تقريراً أعرب فيه عن قلقه من أن ترمب دفع أوكرانيا إلى التحقيق في شركة "بوريزما" للطاقة التي كان نجل منافسه السياسي، نائب الرئيس السابق جو بايدن، عضواً في مجلس إدارتها.
وفي ذلك الوقت، حجبت إدارة ترمب أيضاً المساعدات العسكرية عن أوكرانيا وكانت كييف تعمل على تأمين لقاء بين زيلينسكي وترمب، ولهذا قالت اللجنة القضائية في مجلس النواب التي يقودها الديمقراطيون في عرض قضيتها ضد الرئيس إن ترمب "خان الأمة من خلال استغلال منصبه الرفيع لتجنيد قوة أجنبية في إفساد الانتخابات الديمقراطية، وحاول التدخل في سلطة الكونغرس المحمية دستورياً لعزل الرئيس بعدم الامتثال لأوامر الاستدعاء الصادرة عن الكونغرس للإدلاء بالشهادة وتقديم الوثائق".
وفي الخامس من فبراير (شباط) 2020، أصبح ترمب ثالث رئيس في تاريخ الولايات المتحدة تتم الموافقة في مجلس النواب على اتهامه تمهيداً لعزله، لكن مجلس الشيوخ منحه البراءة بغالبية 52 صوتاً مقابل 48 من تهمة إساءة استخدام السلطة، وبغالبية 53 صوتاً مقابل 47 لتبرئته من تهمة عرقلة عمل الكونغرس، وكان السيناتور ميت رومني، هو السيناتور الجمهوري الوحيد الذي خرج عن الصف، وصوت لإدانة ترمب بتهمة إساءة استخدام السلطة.
وبعد أحداث اقتحام مبنى الكابيتول هيل في السادس من يناير 2021 قدم الديمقراطيون مادة واحدة للمساءلة تتهم ترمب بالتحريض على التمرد ضد حكومة الولايات المتحدة والعمل غير القانوني في مبنى الكابيتول، وأقر مجلس النواب مادة المساءلة في الـ13 من يناير 2021 بغالبية 232 صوتاً مقابل 197 صوتاً، وانضم 10 جمهوريين إلى جميع الديمقراطيين لمصلحة عزل الرئيس، ولم يصوت أربعة جمهوريين، بينما صوت 197 جمهورياً آخرين بـ"لا".
لكن في المحاكمة، صوت 57 عضواً في مجلس الشيوخ بأن ترمب مذنب، مما كان أقل من غالبية الثلثين المطلوبة (67) لإدانة ترمب، وصوت 43 عضواً في مجلس الشيوخ بأنه "غير مذنب"، مما أدى إلى تبرئة ترمب من التهم في الـ13 من فبراير 2021.
جو بايدن
قبل أيام أعلن رئيس مجلس النواب كيفن مكارثي أنه سيكلف ثلاث لجان هي "الرقابة والقضائية والطرق والوسائل" بإجراء تحقيق مع الرئيس وعائلته سعياً إلى الحصول على أدلة على ارتكاب مخالفات مالية أو فساد، مما سيسمح لمحققي مجلس النواب بإصدار مذكرات استدعاء للسجلات المصرفية للرئيس بايدن وأفراد عائلته.
وفيما كشف مكارثي عن وجود مزاعم ذات صدقية في حوزة الجمهوريين ترسم صورة لثقافة الفساد واتهم الرئيس بايدن بالكذب في شأن معرفته بالمعاملات التجارية لنجله، يصر البيت الأبيض على اعتبار تحقيق المساءلة بأنه ذو دوافع سياسية، بينما يقول بعض الديمقراطيين في الكونغرس إن التحقيقات التي قادها الجمهوريون على مدى أشهر لم تظهر بعد دليلاً موثوقاً على أن الرئيس متورط في أي نشاط غير قانوني وأن سجلات هانتر بايدن لم تظهر حتى الآن أي مدفوعات أجنبية لوالده أو أي دليل آخر على ارتكاب مخالفات بما يستوجب المضي قدماً في إجراءات عزل الرئيس وفقاً للدستور الأميركي الذي يجيز ذلك في حالات الخيانة أو الرشوة أو غيرها من الجرائم الكبرى والجنح.
وإذا انتهت التحقيقات فسيتم التصويت عليها في مجلس النواب قبل انتقال مواد الاتهام إلى المحاكمة في مجلس الشيوخ الذي يسيطر عليه الديمقراطيون، لذا فإنه من المرجح أن تفشل محاولة عزل بايدن مثلما فشلت جميع محاولات عزل الرؤساء السابقين.
وحتى في اللحظات التي تحظى بشعبية كبيرة، سيعرف جميع الرؤساء في أعماق أذهانهم أن إجراءات العزل، على رغم ندرة حدوثها، هي احتمال وارد وهو بالضبط ما قصده واضعو الدستور.
